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合同纠纷法律事务
  • 探采矿权的转让、承包必须经过国土厅批准,否则合同无效
  • 发布时间:2010年4月29日   点击:7907次
 

正确认定涉矿合同效力 破解审理探矿权采矿权纠纷案件难题

                                                               --作者:云南高院课题组   

探矿权,是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。

采矿权,是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。

云南作为矿产资源大省,造成目前在探矿权采矿权流转的过程中出现的较为混乱的局面,即存在行政机关体制上的原因,也与人民法院认识不统一,司法确认不到位有关。因此,当务之急在于出台对此类案件合同效力的认定标准和处理原则的一个统一的规范性的意见,一、关于探矿权、采矿权转让合同的效力问题。

《中华人民共和国矿产资源法》第六条规定:"除按下列规定可以转让外,探矿权、采矿权不得转让:(一)探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后,经依法批准,可以将探矿权转让他人。(二)已取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的,经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。.......禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。"国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条也作了同样的规定。第十条规定:"申请转让探矿权、采矿权的,审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内,作出准予转让或者不准转让的决定,并通知转让人和受让人。...........批准转让的,转让合同自批准之日起生效。"从上述法律法规的规定内容来看,对探矿权、采矿权除特殊规定外是不得转让的,转让也需要经过审批管理机关批准。因此,对此类案件的合同效力应当从以下几方面进行把握:

1、对于符合《中华人民共和国矿产资源法》第六条、国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条规定的情形,即探矿权人在完成规定的最低勘查投入后、已取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的,当事人签订转让合同并且经过了审批管理机关的批准的,可以认定转让合同有效。

2、对于符合《中华人民共和国矿产资源法》第六条、国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条规定的情形,当事人签订的转让合同没有经过审批管理机关的批准的。按照《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定:"...........批准转让的,转让合同自批准之日起生效。"的规定,应当认定转让合同未生效。

3、对于不符合《中华人民共和国矿产资源法》第六条、国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条规定的情形,当事人签订转让合同转让探矿权、采矿权的,应当认定违反了《中华人民共和国矿产资源法》第六条:"除按下列规定可以转让外,探矿权、采矿权不得转让........禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。"的规定,按照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定:"违反法律、行政法规的强制性规定。"认定转让合同无效。

二、对于变相转让探矿权、采矿权的合同效力的认定。

    在审判实践中,由于国家对转让探矿权采矿权有严格的条件限制和批准程序,有的当事人没有采取签订转让合同的方式,而是采取承包、股份转让、合伙份额转让、联营、租赁等方式,实际上变相转让探矿权采矿权。该种情形目前具有一定的普遍性,对此类合同的效力认定问题是最困难的,也是实践中争论最大的。有的意见认为从国家法律规定的内容来看,对承包、合作经营、合伙份额转让等方式并不禁止,因此对这类合同没有必要按照变相转让来认定无效,上述观点有一定道理。但是我们考虑如果不对此类情形作出规定,在实践中当事人可以很容易的避开法律的规定擅自转让探矿权采矿权,国家的监管就会成为一句空话,将会导致整个矿业市场更加混乱。因此,我们认为还是有必要对此问题进行规范。由于在审判实践中变相转让探矿权采矿权的合同种类众多,情况各异,难以对各种情况进行具体的分析判断,只能提出一个总的审查原则。对此类合同效力的认定应当注意从以下几方面进行把握:

1、当事人签订的承包合同中约定将采矿许可证项下的矿山全部或者部分承包给他人进行采矿,开采出来的矿产品由承包人享有,由承包人自负盈亏,独立核算,可以按照国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条规定,视为以承包方式擅自转让全部采矿权或者部分采矿权,承包合同,认定为无效合同。

2、对于变相转让探矿权、采矿权的认定是当前法院审理此类案件的难点,对于法律的规定很多当事人也是清楚的,所以就会采取一些规避法律的方法,现在在审判实践中采取转让企业股份、合伙份额等方式具有一定的普遍性。对于全部转让企业股份、合伙份额的情况较好认定,难在部分转让的情况,有的股份、合伙份额转让了90%或者更低的比例,还留一点份额未转让,但实际上原来的经营者已经完全退出了经营,由新的经营者开展经营。在审判实践中很难确定一个具体的比例来进行界定是否属于变相转让探矿权、采矿权,故只能从案件的事实来综合考虑认定合同效力。

我们认为,对此类合同的效力,要注意从合同的条文、当事人的履行情况以及争议的标的等方面进行综合审查。在合同中约定了将全部或绝大部分股份、合伙份额进行转让,明确了涉及矿山企业财产及相关权证的移交,在实际经营中原来的探矿权人、采矿权人已经完全退出了矿山的经营管理,由新的经营者进行管理,诉至法院后争议的主要标的系矿山企业及相关权证的归属、投资及收益等,在审理中能够确认实际是变相转让探矿权、采矿权的合同。应当按照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(三)项:"以合法形式掩盖非法目的;"的规定认定合同无效。如在合同中仅约定了部分股份、合伙份额进行转让,不涉及矿山企业财产及相关权证的移交,在实际经营中探矿权人、采矿权人未发生变更,在审理中不能够确认实际是变相转让探矿权、采矿权的合同,可以认定有效。

三、合同未生效和无效后的处理原则。

法院确定当事人之间的转让合同未生效或无效后如何返还财产是目前审理此类案件的难点,也是各中级法院反映较为突出的问题之一。从审判实践来看,对这一部分的处理也是情况各异,急需统一。涉及探矿权、采矿权转让、承包的案件虽然未经批准,但普遍存在双方已经履行了多年的情况,受让方、承包方已经投入了大量的资金进行改造、开挖,也已经将获取的矿产品对外出售获取了利益。确定合同未生效或无效后只能判决双方相互返还,对于矿山企业的财产、相关权证、收取的价款和费用都是明确的,通过法院的审理是能够确定的,难以认定的主要是投资和收益问题。矿山投资不同于其他项目的投资,大部分投资都在地下、矿洞里。而且目前私营矿山比较多,很多投资没有正规的财务凭证和帐薄,大量存在白条的情况。在确定合同无效后,经营方往往会提交大量白条,增高其投资的数额。同样,矿山的收益也只有矿山的经营者掌握,在涉及到返还的时候其根本不愿意举证,而由对方当事人举证又有很大难度,只能通过一些缴纳的相关税费的情况来进行推断。而在实践中大量存在当事人逃漏税的情况,推断的数额也是不准确的。因此,在涉及矿业权纠纷案件中,对投资和收益依靠法院准确确定存在很大困难。只能通过相关的鉴定程序进行解决,但如前所述,鉴定机构同样也面临上述困难,在审判实践中,有的鉴定机构已经完全丧失了中立性和专业性,完全采取市场化运作的方式。在鉴定时不尽基本的审核义务,只是依据当事人的陈述和提供的白条进行简单的相加就得出鉴定结论,同时还声明对鉴定材料的真实性不负责任。得出的鉴定结论漏洞百出,也无法作为证据予以采信。有的案件由于种种原因已经丧失了进行鉴定的条件,如矿山因为涉及安全原因矿洞已经被当地安监部门炸毁,有的矿洞年久失修,存在较大的安全隐患,法官和鉴定人员也不敢下到矿洞里进行丈量和鉴定。因此,法院在处理这部分情况时普遍难以把握。对此,我们考虑从以下几方面解决:

1、合同未生效的处理原则。

按照国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定:"...........批准转让的,转让合同自批准之日起生效。"《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款规定:"法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。"最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(一)第9条规定:"依照合同法第四十四条第二款规定,法律、行政法规规定合同应当办理批准手续,或者办理批准、登记等手续才生效,在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的,或者仍未办理批准登记手续的,人民法院应当认定该合同未生效。" 因此,对于符合《中华人民共和国矿产资源法》第六条、国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第三条规定的情形,当事人签订的转让合同没有经过审批管理机关的批准的,至一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的,或者仍未办理批准登记手续的,应当认定该转让合同未生效,在判决主文中列明。具体可以区分两种情形处理,如果转让合同还没有开始履行的,可以按照《中华人民共和国合同法》第四十二条规定的"缔约过失责任"进行处理。如果已经实际履行的,可以比照合同无效的处理方式,判决双方相互返还。

2、合同无效的处理原则。

合同无效后因该合同取得的财产应当予以返还是合同法确定的基本原则。在涉及探矿权采矿权转让合同被认定无效后,法院应当判决双方相互返还财产以及投资、收益和收取的费用。在确定上述投资、收益的数额时应当注意以下几点:

1)、加强法院的释明工作,引导当事人的举证责任。鉴于目前探矿权采矿权转让管理的现状,起诉到法院的绝大部分案件都没有办理相关的审批手续。而很多当事人往往又按照有效合同的认识来起诉,和人民法院认定的合同效力不一致。从而导致当事人提出的继续履行合同,支付转让款及违约金等诉讼请求不能得到支持,但就返还财产及投资、收益问题又未能主张和举证。往往是一审判决作出以后,到二审才来主张和举证。二审法院改判和发回重审也就在所难免。因此,对于此类案件,要认真审查合同的效力,如果通过审理符合上述合同无效的标准,应当及时对当事人进行释明,告知当事人变更诉讼请求,并引导当事人对需要返还的投资、收益等进行举证。

2)、认真审查当事人提交的证据材料。对于当事人提交的证据材料要经过双方当事人进行质证,对于达不到要求的证据不予认定。对于投资、收益数额较大,证据材料众多,法院难以凭借自身力量进行认定的案件,可以委托相关鉴定机构进行鉴定。但在委托鉴定时要注意,提交鉴定的全部材料必须在法院的主持下由双方进行质证,双方当事人均予认可的证据才能提交鉴定机构进行鉴定,对于双方当事人有争议的证据,应当由法院按照证据的真实性、合法性、关联性进行审查,符合条件的才能作为证据提交鉴定机构。对鉴定机构也应当进行必要的规范,要求鉴定机构在一定的时期,按照其专业的要求进行审查后得出鉴定结论。对于提交鉴定的材料没有经过双方当事人质证和法院认证,鉴定机构没有尽到基本的审核义务,仅是依据当事人的陈述和白条进行简单的相加就得出鉴定结论,同时声明对所提交的鉴定材料的真实性不负责任的鉴定报告一律不得作为定案依据使用。如当事人无法举证或者所举证据无法正式其主张的,对其主张法院不予支持。

四、对于多次转让探矿权采矿权均未经批准的合同效力的认定和处理原则。

在审判实践中出现了多次转让均未经批准的合同诉至法院的案件。这类案件共同的特点是在诉至法院之前,探矿权采矿权已经经过了多次转让,少则三、四次,多则七、八次。而且一般均未经过批准。现在一般是其中的一次或两次转让的当事人就合同的效力及探矿权采矿权的返还和价款等方面进行诉讼。如甲--乙--丙--丁,乙起诉丙要求返还。对于双方之间的合同效力是能够认定的,只要是未经批准就可以认定为未生效或无效,关键是认定合同无效后的返还问题。认定合同无效后,涉及探矿权采矿权的相关权证就要判决由丙返还乙,但问题时,乙也是未经批准取得探矿权采矿权的相关权证的,同样也面临一个取得程序不合法的问题。如果我们判决返还,就等于变相的承认了乙有权取得探矿权采矿权,在审判实践中丙就提出了此观点,认为丙与乙签订的合同无效要返还,但同样乙与甲签订的合同也是无效的,乙也无权进行主张。

对此种案件在认定合同无效后也不能判决返还,标准的做法就是把甲、丁也追加近来作为当事人,判决由丁返还丙、丙返还乙、乙返还甲。但是此种做法有两个障碍,一个障碍是当事人众多(以上只是举例说明,在审判实践中有的案件转让的次数更多,我院受理的案件中最多的转让了八次),将所有当事人都追加近来参加诉讼程序相当繁杂,追加进来后即增加了当事人的诉累,也违背了不告不理的诉讼原则。另一个障碍是在每次转让的过程中,每一次的受让人都进行了不同程度的投资,都有一定的收益,而投资都是投入到矿山之中,根本无法区分具体的投资数额和取得的收益,法院判决层层返还几乎没有可能。

鉴于这种案件在审理中的现实困难,我们考虑采取下面的方式进行解决:

   国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条规定:"未经审批管理机关批准,擅自转让探矿权、采矿权的,由登记管理机关责令改正,没收违法所得,处10万元以下的罚款;情节严重的,由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证。"因此,对此种案件的审理,法院即不能判决相互返还,大量追加当事人也不现实,并且当事人所主张返还的探矿权采矿权其取得的程序也不符合法律规定,可以考虑对当事人就返还探矿权、采矿权的诉请予以驳回。就此种案件向行政主管部门发出司法建议书,由行政主管部门按照相关规定的内容进行处罚,责令当事人改正。如无法改正的,可以考虑吊销勘查许可证、采矿许可证,从根本上解决这个问题。在行政主管部门作出了相应的处罚决定后,当事人就投资等损失问题提起诉讼,因此时已经不涉及采矿权的归属问题,人民法院可以进行受理,按照过错责任进行判决。

                                                                                                                                                           

       探矿权采矿权纠纷案件审理难点及成因

作者:云南高院课题组   

探矿权,是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。

采矿权,是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。

云南是矿产资源大省,现已发现各类矿产142种,占全国已发现矿种的83.04%。探明资源储量的矿产86种,61种固体矿产保有资源储量排在全国前十位。近年来省内外大量资本涌入到了开发云南矿产资源的行列中来,形成了云南经济发展的一个重要的支撑点。但是随之而来的就是涉及相关矿产资源的案件逐年增加,全省各级法院受理该类案件的数量均不同程度有所上升,从案件类型来看主要涉及到探矿权、采矿权的转让纠纷;采矿权承包纠纷;合作经营、合伙纠纷以及由此引发的股权纠纷、合伙纠纷、侵权纠纷等。此类案件共同的特点是涉及的法律关系较为复杂,政策性较强,而国家相关法律法规的规定还不完善,很多方面还欠缺具体明确的规定。给法院审理此类案件带来了很大的难度,全省各级法院在审理此类案件中都不同程度存在一定困惑,有的问题还存在很多争议。各地法院审理中认定的标准和处理原则也不尽一致,裁判结果各异。从案件的标的来看均比较巨大,少则几十万、几百万,多则上千万,一旦处置不慎,将会对当地经济的发展带来较大的影响。此类案件已经成为当前法院民事审判中的疑难、复杂、热点案件。具体来说有以下几方面:

一、国家法律的规定与当前整个矿业市场经营的现状有相当大的反差。

《中华人民共和国矿产资源法》和国务院《探矿权采矿权转让管理办法》是目前在审理此类案件中主要适用的两部法律法规,上述法规均规定除已经取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形,需要变更采矿权主体的,经依法批准,可以将采矿权转让他人采矿外,采矿权不得转让。同时规定了以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的要由相关主管部门进行处罚。但从起诉到法院的此类案件的情况来看,基本上都没有办理批准手续。目前采取承包方式是整个矿业市场经营中普遍采取的一种方式,法院审理的案件中大量都是采取承包方式。因此,从目前法院掌握和了解的情况来看,整个矿业市场的经营方式与国家的法律法规存在比较大的冲突。从我们调研了解的情况上看,造成上述局面的原因主要有以下几方面:

1、由于国家对转让探矿权、采矿权有严格的条件限制,同时对于符合转让条件的当事人转让还需要经过批准。在实践中,很多当事人的转让不符合国家的要求,达不到相应的资质条件。因此,普遍存在当事人恶意逃避审批的情况。

2、对探矿权、采矿权的转让不属于当地政府主管部门的管理重心。从政府主管部门来讲,对于矿山的承包、合伙、转让等都视为企业自己的事情,不愿意管理,也不知道如何管理。同时,从实践中看,探矿权、采矿权进行转让存在两种后果,一种是导致私挖乱采,造成安全隐患。而另一种情况是通过探矿权、采矿权的转让,吸收了外地的大量资金,对整个矿山进行了升级改造,增加了矿山的生产能力和安全指标,有的转让直接就是政府的招商引资项目,当地政府对此是持鼓励态度。因此对于探矿权、采矿权的转让等问题没有管理意识。

3、目前规模较大的矿山和大多数有色金属的探矿权、采矿权证的办理都集中在省国土资源厅,而日常的管理又在当地国土部门。从我们与当地有关部门座谈的情况来看,当地国土部门在日常监管中几乎不涉及这方面。同时,未经批准转让探矿权、采矿权证在实践中有一定的隐蔽性,很多当事人会采取一些规避法律的方式(如股权转让、合作开发等)进行,当地国土部门也很难对此进行调查取证并作出处罚。而省国土资源厅面对的是全省的矿山企业,绝大多数矿山企业都位于深山之中,省国土资源厅更没有力量对探矿权、采矿权转让进行全面的监管。

4、对探矿权、采矿权的转让审批也集中在省国土资源厅,而且,对探矿权、采矿权的转让有严格的限制条件,耗时较长,对路途较远的当事人来说较为不便。同时,探矿权、采矿权转让国家要收取相关的税、费,很多当事人也在逃避此项费用而不愿意申请办理相关的探矿权、采矿权的转让手续。

5、对矿产企业的管理机关众多,各管一块,沟通协调交流机制不够。对矿产企业进行管理涉及到工商、税务、发改委、国土资源管理、林业、环保、煤炭、安监等部门,有的企业虽然没有办理相关探矿权、采矿权的转让审批手续,但已经办理工商登记手续,缴纳了税款和规费,经过了环保部门的评估,甚至有的企业还通过了省政府投资项目评审中心的评审,企业处于正常经营状态。从目前的情况来看,未办理探矿权、采矿权转让的审批手续对企业的生产经营活动几乎没有影响。

综合上述几点原因,导致了目前在探矿权、采矿权转让的过程中未经批准已经成为了一种普遍的现象,积重难返。而相关的行政机关对此也未进行重点的整治,法院现在处于一个单打独斗的局面。

二、履行相关合同的过程中极易产生纠纷。

由于在整个矿业实际经营的过程中,很多探矿权、采矿权转让合同没有经过相关部门批准后双方当事人就开始履行,也存在大量的承包纠纷,合同效力处于待定或无效的状态。在合同履行过程中如市场行情较好,受让方或承包方经营获取的利润较高,转让方或发包方就会以合同无效为由诉至法院,要求返还矿山。同样,如果市场行情下滑,受让方或承包方经营的不好,也会以同样的理由起诉要求返还投资,导致了此类案件逐渐增多。同时,很多案件中出现了当事人恶意违约的情况,而由于此类案件法院一般认定为无效,对于当事人的恶意违约行为也谈不上进行惩罚,只能判决进行相互返还。在审判实践中对这种当事人任意反悔的情况欠缺相关的法律手段进行规范。

三、认定合同无效或未生效后的后果难以把握和处理。

在探矿权、采矿权转让、承包合同等被认定无效后,法院只能够判决双方相互返还,但是涉及探矿权、采矿权转让、承包的案件普遍存在双方已经履行了几年,受让方、承包方已经投入了大量的资金进行改造、开挖,也已经将获取的矿产品对外出售获取了利益。而此时判决相互返还必然涉及到投资收益问题,而这又涉及到专业问题需要委托相关鉴定部门进行鉴定。有的案件因为当事人发生争议后,由于种种原因已经丧失了进行鉴定的条件。法院在处理这部分情况时普遍难以把握,有的时候法院判决就只好回避或笼统的模糊处理。还有的案件已经经过多次转让、转包,当事人仅就其中的一、二次转让、转包行为提起诉讼,是否需要对全部转让、转包行为进行判决也是审判实践中很难以进行处理的情况,同时在多次转让、转包的情况下判决返还投资普遍也存在难以区分投资的困难。

四、对一些规避法律法规的行为难以准确定性。

由于法律法规对探矿权采矿权转让及承包有严格的限制,故在审判实践中也出现了当事人规避法律的情况出现,有的当事人将合同定为合作经营合同,但实际的内容是承包或转让。也有的合同兼具合作与转让、承包的特点,还有的采取股权转让、企业出售等方式。对于此类案件合同的定性就成为摆在法院面前的首要问题,而目前对于此类案件合同的定性还欠缺一个统一的界定标准。

同时,云南全省各地法院对相关探矿权采矿权的纠纷案件的认识和理解不一致,在审判实践中也会导致裁判的标准不统一。

 

文章引自云南省高级人民法院网站-课题组

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